О вопросах реализации полномочий отдельных категорий участников избирательного процесса по выборам депутатов Мажилиса Парламента и маслихатов Республики Казахстан, назначенных на 10 января 2021 года

Конституционный закон «О выборах в Республике Казахстан» (далее – Конституционный закон) признает участниками избирательного процесса следующих субъектов: доверенных лиц; наблюдателей от политических партий, иных общественных объединений и некоммерческих организаций; наблюдателей иностранных государств и международных организаций; представителей казахстанских средств массовой информации; представителей иностранных средств массовой информации.

Права и обязанности доверенных лиц, наблюдателей, представителей средств массовой информации предусмотрены статьями 20, 20-1, 20-2, 31 Конституционного закона.

Указанные права и обязанности полностью соответствуют нормам Конвенции «О стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках СНГ» от  7 октября 2002 года, совершенной в Кишиневе, «Документу Копенгагского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ (ОБСЕ)» 1990 года, «Руководящим принципам в отношении международного признанного статуса наблюдателей на выборах», утвержденным Советом по демократическим выборам на 31-ом заседании и Венецианской комиссией на 85-ой пленарной сессии.

Реализация прав данных лиц в день голосования начинается с момента их регистрации соответствующими избирательными комиссиями.

Указанные субъекты должны быть наделены полномочиями стать участниками избирательного процесса конкретными организациями, направляющими их в избирательные участки. Полномочия эти отражаются в документах, выдаваемых и оформляемых организациями в соответствии с законодательством. При этом согласно нормам материального права под документом понимается материальный носитель информации, в котором изложенные сведения выражают волеизъявление организации через  свой орган, наделенный юридически установленной компетенцией. Данные документы должны быть представлены в соответствующие избирательные комиссии.

Регистрация доверенных лиц осуществляется территориальными избирательными комиссиями в порядке, установленном Инструкцией по регистрации доверенных лиц (утверждена постановлением Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан от 21 ноября 2011 года № 62/108).

Наблюдатели иностранных государств и международных организаций аккредитуются при Центральной избирательной комиссии по представлению Министерства иностранных дел Республики Казахстан.

Полномочия наблюдателя от политической партии, иного общественного объединения, некоммерческой организации Республики Казахстан должны быть удостоверены в письменной форме с указанием его фамилии, имени, отчества. Данный документ заверяется печатью организации, направившей наблюдателя, и действителен при предъявлении документа, удостоверяющего личность наблюдателя. Документы предъявляются председателю избирательной комиссии либо лицу, его замещающему, для регистрации наблюдателя путем внесения данных о нем в журнал учета.

Таким образом, физические лица, принимающие на себя функцию наблюдения за выборами, являются полномочными представителями соответствующих юридических лиц (политических партий, иных общественных объединений, некоммерческих организаций Республики Казахстан, международных организаций,  средств массовой информации). Из этого следует, что юридические лица, оформляя документы, подтверждающие полномочия физических лиц по наблюдению за выборами на конкретных избирательных участках, тем самым совершают юридическое действие, правовое последствие которого состоит в том, что  уполномоченные ими лица после их регистрации соответствующими избирательными комиссиями станут участниками публично-правовых (избирательных) отношений. В данном случае усматриваются признаки опосредованного участия юридических лиц в избирательном процессе. Указанное предопределяет необходимость взвешенного подхода со стороны юридических лиц при принятии решения о наделении физических лиц полномочиями быть доверенными лицами, наблюдателями, представителями средств массовой информации.

Юридическое лицо для осуществления деятельности или совершения действий, в том числе которые могут иметь правовые последствия для избирательной сферы, должно обладать правоспособностью.

Законодательные акты определяют правоспособность юридического лица как возможность иметь соответствующие права и нести обязанности.

Юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации (пункт 3 статьи 42 Гражданского кодекса Республики Казахстан), правоспособность юридического лица возникает в момент его создания и прекращается в момент завершения его ликвидации (пункт 2 статьи 35 Гражданского кодекса Республики Казахстан).

Следовательно, правоспособность юридического лица как субъекта,  который может наделять физическое лицо полномочиями потенциального участника избирательных правовых отношений, должна быть подтверждена фактом его государственной регистрации.

Статьей 12 Закона Республики Казахстан «О государственной регистрации юридических лиц и учетной регистрации филиалов и представительств» предусмотрено, что документом, подтверждающим государственную регистрацию (перерегистрацию) юридического лица, учетную регистрацию (перерегистрацию) филиала (представительства), является справка по форме, установленной Министерством юстиции Республики Казахстан. Форма справки о государственной регистрации юридического лица регламентирована Правилами оказания государственной услуги «Государственная регистрация юридических лиц, учетная регистрация их филиалов и представительств» (Приложение 10), утвержденными приказом и.о. Министра юстиции Республики Казахстан от 29 мая 2020 года № 66.

Наряду с подтверждением государственной регистрации юридического лица требуется также установление факта его действующего статуса, т.е. отсутствие приостановления его деятельности, начала в отношении него ликвидационных процедур.

Из норм Гражданского кодекса Республики Казахстан законов Республики Казахстан «О некоммерческих организациях», «Об общественных объединениях», «О политических партиях» следует, что субъекты, направляющие лиц для наблюдения за выборами, осуществляют деятельность в соответствии со своими учредительными документами.

Возможность осуществления деятельности по наблюдению за выборами, включая направление лиц для наблюдения за выборами, должна быть предусмотрена в уставе юридического лица, за исключением политической партии, которая создается для выражения политической воли граждан и участия в формировании представительных органов.

При этом деятельность субъекта, направляющего лиц для наблюдения за выборами, должна соответствовать целям его создания, поскольку  Гражданским кодексом (статьи 41, 106, 107) предусмотрены нормы об обязательности указания предмета и цели в их учредительных документах.

Таким образом, указание в уставах   некоммерческих организации, в том числе общественных объединений иной деятельности, не запрещенной законодательством, не означает возможность заниматься любым видом деятельности. Предмет деятельности таких организаций сопряжен с их целями, для достижения которых они были созданы. Следовательно, направлять лиц для наблюдения за выборами могут  организации, при условии, если это будет соответствовать их уставной цели относительно реализации и защиты политических прав и свобод граждан.

Из указанного следует, что полномочия по участию в избирательном процессе, наблюдению за выборами на избирательных участках и в целом по осуществлению деятельности в сфере реализации политических прав граждан должны быть подтверждены выпиской из устава организации.

Партии, иные общественные объединения, некоммерческие организации на законодательном уровне определены как негосударственные юридические лица. В соответствии с пунктом 1 статьи 37 Гражданского кодекса Республики Казахстан юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя обязанности только через свои органы, действующие в соответствии с законодательными актами и учредительными документами.

На их деятельность распространяются требования постановления Правительства Республики Казахстан от 31 октября 2018 года № 703 «Об утверждении Правил документирования, управления документацией и использования систем электронного документооборота в государственных и негосударственных организациях».

Согласно пункту 31 указанных Правил право подписи документов организации определяется в соответствии с законодательством Республики Казахстан, учредительными документами организации, распорядительными документами руководителя организации о делегировании полномочий или доверенностями на выполнение определенных действий от имени организации.

Следовательно, документ юридического лица, направившего физическое лицо для наблюдения за выборами, должен быть подписан правомочным лицом, полномочия которого подтверждаются одним из перечисленных документов. При этом документ, выдаваемый юридическим лицом, должен четко очерчивать границы предоставляемых физическому лицу полномочий (для наблюдения за какими выборами уполномачивается лицо; указание избирательного участка и наименования избирательной комиссии, куда оно направляется), сведения о данном лице (фамилия, имя и отчество), а также содержать запись об отсутствии ограничений, препятствующих исполнению полномочий.

В соответствии с пунктом 4 статьи 31 Конституционного закона доверенное лицо должно быть гражданином Республики Казахстан, он не может быть членом какой бы то ни было избирательной комиссии, лицом, занимающим должность политического государственного служащего.

Пунктом 1 статьи 27 Конституционного закона предусмотрено, что иностранцам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам и международным организациям запрещается осуществлять деятельность, препятствующую и (или) способствующую выдвижению и избранию кандидатов, политических партий, выдвинувших партийный список, достижению определенного результата на выборах.

Из указанного нормативного ограничения и требования к доверенным лицам следует обязательность наличия гражданства Республики Казахстан и для наблюдателей от политических партий, иных общественных объединений, некоммерческих организаций Республики Казахстан.

Член избирательной комиссии выполняет возложенные на него Коституционным законом и иными нормативными правовыми актами выборные функции, поэтому по смыслу действующего законодательства он не может быть доверенным лицом и наблюдателем.

Согласно пункту 2 статьи 31 Конституционного закона политические партии, выдвинувшие партийные списки, определяют доверенных лиц по своему усмотрению в количестве, не превышающем трех человек на каждый избирательный участок в соответствующем избирательном округе, и сообщают о них для регистрации в соответствующую избирательную комиссию.

На основании указанной нормы каждая политическая партия, выдвинувшая партийный список, на выборах в каждый представительный орган – Мажилис Парламента, маслихат области, города республиканского значения, столицы, района, города – имеет право подать список доверенных лиц на регистрацию в соответствующую территориальную избирательную комиссию.

В соответствии с пунктом 8 статьи 20 Конституционного закона в день голосования с момента открытия избирательного участка для голосования и до установления результатов голосования при подсчете голосов избирателей на избирательном участке вправе одновременно присутствовать по одному доверенному лицу от каждой политической партии, выдвинувшей партийный список, по одному представителю от каждого средства массовой информации при наличии служебного удостоверения и задания редакции и по одному наблюдателю от каждой политической партии, иного общественного объединения, других некоммерческих организаций Республики Казахстан.

Согласно подпункту 1) пункта 2 статьи 20-1 Конституционного закона наблюдатели вправе присутствовать на заседании избирательной комиссии.

Данное право следует использовать с учетом норм пункта 8 статьи 20 и пункта 1 статьи 20-1 Конституционного закона, предусматривающих, что наблюдатели вправе осуществлять свою деятельность в день голосования и лишь на избирательном участке, на котором произведена его регистрация на основе представленных им документов. Указанные нормы предопределяют полномочия наблюдателя только днем голосования при выборах и конкретным избирательным участком. Это обусловлено тем, что наблюдение является одной из мер по обеспечению соблюдения законодательства о выборах при голосовании и подсчете голосов. Следовательно, наблюдатели имеют право присутствовать на заседаниях соответствующей участковой избирательной комиссии в день голосования.

Пункт 2 статьи 20 Конституции Республики Казахстан дает право свободно получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом способом.

Подпункт 9) пункта 2 статьи 20-1 Конституционного закона предоставляет национальным наблюдателям право делать фото-, аудио- и видеозаписи, не мешая ходу голосования и подведению его итогов.

Осуществление данного права не может посягать на гарантированные Конституцией Республики Казахстан права и свободы человека, а также на принцип соблюдения тайны голосования, закрепленный в Конституционном законе.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 18 Конституции Республики Казахстан каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и достоинства. Ограничения этого права допускаются только в случаях и в порядке, прямо установленных законом.

Согласно статье 8 Конституционного закона голосование на выборах Президента, депутатов Парламента и маслихатов является тайным, исключающим возможность какого бы то ни было контроля за волеизъявлением избирателей.

При этом никто не имеет право использовать изображение какого-либо лица без его согласия. Опубликование, воспроизведение и распространение изобразительного произведения (картина, фотография, кинофильм и другие), в котором изображено другое лицо, допускается лишь с согласия изображенного (статья 145 Гражданского кодекса Республики Казахстан).

Такой подход обусловлен также требованиями законодательства о персональных данных, доступ к которым является свободным с согласия субъекта и на которые в соответствии с законодательством Республики Казахстан не распространяются требования соблюдения конфиденциальности (статья 6 Закона Республики Казахстан «О персональных данных и их защите»).

Соответственно, фото-, аудио- и видеозапись, равно как и само наблюдение, должно осуществляться таким образом, чтобы сохранялась конфиденциальность персональных данных, в том числе списка избирателей, заполненных бюллетеней и т.п.

Из изложенного следует, что осуществление фото- и видеозаписи должно производиться только с учетом защиты тайны голосования и персональных данных избирателей, и использование изображения граждан возможно после получения их согласия.

Необходимо также учесть, что в соответствии с подпунктом 4) пункта 3 статьи 20-1 Конституционного закона наблюдатель обязан выполнять требования председателя избирательной комиссии по соблюдению правил поведения на избирательном участке, установленных соответствующей избирательной комиссией.

Участковая избирательная комиссия в целях обеспечения возможности реализации права наблюдателей, предусмотренного подпунктом 9) пункта 2 статьи 20-1 Конституционного закона, должна определить зону наблюдения, откуда могут производиться фото-, аудио- и видеозаписи.

При этом согласно подпункту 61) статьи 2 Закона Республики Казахстан «О связи» запись (фото-, аудио- и видео-) не является категорией, аналогичной трансляции (выходу в прямой эфир). В связи с этим участковой избирательной комиссии и наблюдателям необходимо учесть, что онлайн-видеотрансляцию с избирательных участков законодательство не допускает.

Функция наблюдателя – наблюдать за выборами в день голосования на конкретном избирательном участке. Освещение и транслирование хода выборов являются функцией средств массовой информации.

Фото-, аудио- и видеозаписи, произведенные наблюдателем, могут быть использованы как доказательства по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях. Это возможно, если они получены с соблюдением предусмотренных законодательством требований.

Участковой избирательной комиссии для обеспечения порядка при голосовании следует предусмотреть в Правилах поведения на избирательном участке положение о предупреждении доверенных лиц и наблюдателей о требованиях законодательства и ответственности за их нарушение, предусматривающей отмену регистрации.

В целях обеспечения единообразного применения законодательства о выборах, соблюдения норм Конституции Республики Казахстан, Конституционного закона и иных нормативных правовых актов Республики Казахстан при реализации участниками избирательного процесса полномочий, руководствуясь подпунктом 1) статьи 12 Конституционного закона, Центральная избирательная комиссия Республики Казахстан ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1.  Избирательным комиссиям при регистрации и реализации полномочий доверенных лиц, наблюдателей от политических партий, общественных объединений, некоммерческих организаций, наблюдателей иностранных государств и международных организаций, представителей иностранных средств массовой информации, представителей отечественных средств массовой информации строго соблюдать требования норм Конституции Республики Казахстан (пункт 1 и 2 статьи 18, пункт 2 статьяи 20), Конституционного закона (статья 8, пункт 8 статьи 20, подпункты 1) и 9) пункта 2, подпункт 4) пункта 3 статьи 20-1, пункт 1 статьи 27, пункты 2 и 4 статьи 31), Гражданского кодекса Республики Казахстан (часть 2 статьи 35, часть 3 статьи 42, статья 145), Закона Республики Казахстан «О политических партиях» (статья 15), Закона Республики Казахстан «Об общественных объединениях» (статья 19), Закона Республики Казахстан «О некоммерческих организациях» (пункт 1 статьи 32), Закона Республики Казахстан «О связи» (подпункт 61) статьи 2), Закона Республики Казахстан «О государственной регистрации юридических лиц и учетной регистрации филиалов и представительств» (статья 12), Правил документирования, управления документацией и использования систем электронного документооборота в государственных и негосударственных организациях, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 31 октября 2018 года № 703 (пункт 33), Инструкции по регистрации доверенных лиц, утвержденной постановлением Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан от 21 ноября 2011 года № 62/108.

2. Участковым избирательным комиссиям при принятии Правил поведения на избирательном участке учесть требования и ограничения норм законодательства, указанных в пункте 1 настоящего постановления.

3. Опубликовать настоящее постановление на интернет-ресурсе Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан.

Председатель Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан	Б. Имашев
Секретарь Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан	С. Мустафина

город Нур-Султан,

4 декабря 2020 года,

№ 44/371